【李东燕 张宇燕】2019年全球政治与安全形势：热点与趋势

2019年，在大国关系方面，上一年的一些特征呈现出加强趋势，中美、俄美战略竞争强度上升，世界格局继续处于调整与重构之大变局中，不确定因素增加。军备竞赛加剧、一些地区局势动荡、抗议活动频繁，也是2019年全球政治与安全形势的主要特征。此外，受单边主义、保护主义、民粹主义及大国博弈等因素影响，国际社会对多边合作与全球治理的政治意愿下降，现有国际机制和国际组织的作用下降。中美战略竞争加剧，也使中国周边安全环境与海外利益保护面临新的挑战和风险。但无论是大国战略竞争还是中国周边安全问题，仍在可控区间内。中国继续寻求构建合作共赢的国际关系，是弘扬多边主义、推动全球治理的积极力量。

一、动荡中的大国关系与世界格局

2019年，美国放弃对华战略“接触”政策，在更多领域对中国实施打压，使中美战略竞争强度上升。同时，俄美关系继续走低，军备竞赛升级，冷战阴云不散。处于十字路口的大国关系和世界格局向何处去，成为更加令人关注的全球热点话题。

（一）中美、俄美战略竞争强度上升

在对华关系上，美国放弃了战略“接触”政策，开启战略竞争与对抗模式，并将对中国的打压扩大到更广泛的领域。美国对华“贸易战”、“技术战”、“知识产权战”、“网络战”不断升级，并向金融、服务、投资、税收、能源、人权、教育、学术交流等领域蔓延，双方摩擦不断。在安全领域，美国通过“印太战略”框架，增强了在中国周边的军事存在和抗衡中国的联盟建设，在南海、台湾、香港等涉及中国内政与核心安全利益的地方不断挑起事端。美国对中国采取的战略打压政策破坏了中美之间的互信，导致中美关系紧张加剧，不确定性增加。

在中美战略竞争强度上升的同时，俄美试图改善关系的努力以失败告终，美国没有放松在战略层面对俄罗斯施压。在经济方面，美国继续保持对俄罗斯的制裁，包括对俄罗斯国家银行及“北溪2号”天然气管道的制裁。在外交方面，美国宣布关闭俄罗斯驻美国领事馆，两国之间的“外交官战”、“间谍战”、“签证战”有增无减。在安全方面，两国相互针对性的军事演习升级，其规模和频率都超出了前一年的水平。2019年8月2日，美国正式退出《中导条约》，俄罗斯不久也退出这一条约。在《中导条约》失效后，美国国防部长宣布，美国将开始全面研发陆基常规中程导弹。俄罗斯在安理会对美国的行为进行了严厉抨击，称美国的野心将导致一场不可控的军备竞赛，[1] 可见双方军备竞赛的升级已不可避免。

（二）大国战略竞争的不确定性与可控性

2019年，中美、俄美两对大国关系均走入冷谷，也将世界带入一个以大国竞争和对抗为特征的阶段。在这一大背景下，其他双边关系、多边合作及国际机制改革势必被纳入大国竞争的轨道。处于十字路口的大国关系和世界格局将向何处去，“新冷战”、“大分裂”之趋势能否扭转，“文明冲突”和“修昔底德陷阱”能否避免，国际社会对此深感忧虑。联合国秘书长古特雷斯在第74届联合国大会的讲话中提到：“我担心出现大分裂的可能性：世界分裂成两半，地球上两个最大的经济体创造了两个相互独立、相互竞争的世界 …。[2]

从2019年看，无论是中美关系还是俄美关系，战略竞争显然是主旋律，但保持沟通、改善关系、寻求合作的努力并未中断。中美之间的正面谈判仍在进行，在共同寻求现实的解决问题的方式方面取得了一定进展，达成若干阶段性共识。俄美之间也能保持沟通，双方领导人都表达了改善关系的意愿。可见大国之间的战略竞争仍在可控区间内。

二、全球安全形势与热点

2019年，全球安全形势出现一些消极、不稳定的趋势，包括军备控制进程逆转，军备竞争升级，以及一些国家和地区局势动荡，冲突热点升温，国内和平进程中断，大规模抗议活动频发等。

（一）军备竞赛升级，军事对峙加剧

在美俄退出《中导条约》后，特朗普政府又称会退出《开放天空条约》，并对美俄2010年签署的《新削减战略武器条约》这一两国间仅存的军控条约表示不感兴趣。《中导条约》作废，不仅加剧了俄美之间的军备竞赛，也加剧了欧洲乃至全球军备竞赛的危险性，不排除美国近一两年内在中东、欧洲和亚洲地区部署中程导弹的可能。俄罗斯曾表示，如果美国在欧洲地区部署《中导条约》禁止的导弹，俄不排除在靠近美国边界的地区部署类似的武器。在欧洲，俄罗斯与北约双方的军事演习在规模和频率均超过了上一年；在亚太地区，美国及其盟国的军事活动愈演愈烈，更多国家参加了具有针对性的军事演习中。大国安全困境进一步加剧了地区和全球范围的多重安全困境，安全风险增加。此外，2019年，朝鲜核问题在2018年出现转机后再度陷入困境；因美国退出伊核协议，伊朗也宣布停止对部分协议条款的履行承诺，伊核问题也发生逆转，美伊军事对峙升级。

（二）非传统军事领域的军事化、武器化趋势加强

2019年国际安全形势紧张的另一表现是，从高科技、人工智能，到网络空间、北极、外太空，这些非传统军事领域的军事化、武器化趋势更加明显，而国际社会尚无有效的国际机制对这种现象进行规范。沙特油田遭无人机袭击，这一事件引发人们对无人机和人工智能作为战争工具的讨论，并对可能带来的灾害性后果感到担忧。网络空间安全问题依旧高度引人关注，尤其是网络的武器化趋势，包括美国对伊朗导弹发射电脑系统发动的网络攻击，以及对委内瑞拉电力系统通信网络和互联网发动的攻击。在北极，美俄军事活动不断扩大、升级。美国媒体称，2019年美国不同军种都开始涉足北极，其海军“杜鲁门”号航母战斗群参加了在北极举行的北约演习，据称这是“美国航母30年来首次在北极部署”。[3]在太空领域，2019年8月，特朗普宣布建立美国太空司令部，称其目的是捍卫美国在太空领域的国家利益和抵御外敌侵略，保证美国在太空领域的主导地位“永远不被威胁”。日本则计划在2020年设立首个“宇宙作战队”，进一步加强与美国的“太空合作”。

（三）中东地区局势动荡，冲突热点升温

2019年，中东地区各种矛盾错综复杂，域内域外不同势力角逐加剧，局势动荡，危机四起。

首先，美伊对峙明显，海湾地区危机频发。美国试图建立针对伊朗的“中东战略联盟”，接连派出“林肯号”航母战斗群、B-52战略轰炸机至波斯湾附近，增加部署“爱国者”防空导弹系统。伊朗则击落一架美军RQ-4“全球鹰”无人机，逮捕了17名在伊境内为美方收集保密信息的间谍，并宣布将停止对伊核协议部分条款的履行承诺。美伊对峙的升级一度引发人们对美伊战争的担忧。

第二，也门、利比亚局势远未稳定内。2018年底，在联合国斡旋下，也门政府与胡塞武装就荷台达停火、战俘交换等重要议题达成一致，但2019年8月，也门战事再发。利比亚冲突各方已于2015年12月签署了政治协议，但协议并未得到真正的落实，局势仍然动荡。2019年4月，利比亚国民军向的黎波里挺进，与政府部队爆发新一轮冲突，致使政治进程被迫中断，大量平民伤亡，12万人流离失所。

第三，土耳其跨境打击库尔德武装，使叙利亚政治前景和中东局势复杂化。虽然内战已进入尾声，但叙利亚仍然存在诸多不稳定因素，局部冲突时有发生。2019年10月9日，土耳其发起跨境打击叙利亚北部的库尔德武装的行动。这一行动使叙利亚境内冲突加剧，叙利亚政府军与土耳其联军在叙东北部激烈交战，叙库尔德武装也频频发起针对土耳其联军的爆炸袭击。土耳其的跨境军事行动使俄、叙、土、美关系进一步复杂化，为叙利亚国内政治前景及中东地区局势增添了更多不确定性。

（四） 国内矛盾激化，抗议游行和骚乱席卷世界各地

国内政治与社会矛盾激化、抗议活动频发无疑是2019年全球政治形势的一大特点。根据来自联合国人权高专办公室10月25日的信息，2019年的抗议游行浪潮席卷了阿尔及利亚、洪都拉斯、尼加拉瓜、马拉维、俄罗斯、苏丹、津巴布韦、法国、西班牙、英国，以及玻利维亚、智利、厄瓜多尔、埃及、几内亚、海地、伊拉克、黎巴嫩等国家和地区。进入11月后，伊朗、哥伦比亚、印度等国又先后爆发了大规模抗议、罢工和骚乱。

在西亚北非地区，伊拉克、黎巴嫩、埃及多地连续爆发抗议活动，主要是抗议政府的腐败，要求实施改革。11月中旬，伊朗政府宣布上调汽油价格和实施新的配给政策，引发了一场席卷全国的抗议活动。2019年10月以来，拉美国家的抗议活动更是此起彼伏。厄瓜多尔因取消燃油价格补贴导致该国爆发严重的抗议和骚乱，玻利维亚因总统选举出现争议性的结果导致多个城市发生示威游行，智利由于地铁运营商决定提高高峰时期的地铁票价爆发了全国性的大规模抗议游行，哥伦比亚则因政府削减养老金的相关提议引发20多万人上街抗议。发达国家同样也面临国内政治与社会矛盾激化引起的危机。英国深陷脱欧困局难以脱身，法国经历了2018年底爆发的黄马甲运动和2019年底爆发的大规模罢工，西班牙的加泰罗尼亚独立势力再次掀起抗议浪潮，美国总统特朗普陷入与乌克兰总统的“通话门”事件和不断升级的弹劾调查。

2019年席卷世界各地的抗议活动其起因和目的并不相同，但也表现出若干特点：其一，网络作用凸显，网络在发起、串联、鼓动等各个环节都发挥了关键作用。其二，大规模抗议活动多由车票价格、汽油价格、养老金等民生小事引发，多点齐发、乱象丛生，“群龙无首”模式居多。其三，国内各种矛盾的积压，特别是社会收入不平等，青年人及大学生就业不足或对就业现状不满，加之沉溺于自我选择的网络信息，缺乏相互沟通与包容，是2019年全球抗议风暴背后的一个普遍原因。

三、全球挑战与全球治理

2019年，全球政治与安全形势令人担忧，气候变化、恐怖主义、军备控制、移民与难民问题、可持续发展等全球性问题的解决差距加大，不容乐观。但令人遗憾的是，国际社会对全球治理与多边合作的政治意愿下降，全球治理赤字扩大。

（一）全球威胁与挑战依然严峻

从2019年的全球形势看，国际社会仍然面临诸多全球性问题的困扰，习近平在2019年3月“中法全球治理论坛”发言中提到的“和平赤字”与“发展赤字”更加凸显，气候变化、网络安全、难民与移民问题等各种威胁在持续蔓延。在消除贫困和实现2030可持续发展目标方面，仍然任重道远。根据联合国数据，全球仍有十分之一的人口生活在国际贫困线之下，特别是在撒哈拉以南非洲，仍有42%的人口生活在贫困线以下。动荡的政局、接连不断的冲突进一步加剧了贫困，使目前的进展速度不足以在2030年实现可持续发展目标。全球被迫移徙人口总数在2018年达到7080万，再创历史新高，在联合国难民署注册的难民人数从2012年的1050万增加到2018年的2040万；“独狼式”恐怖主义袭击，以及带宗教、种族背景的恐怖主义袭击仍频繁发生。

（二）治理赤字不断扩大

2019年的一大特点是，大国战略竞争加剧，美国单边霸权主义强势，国家中心主义回潮，民粹主义、贸易保护主义影响犹在，许多发达国家和发展中国家内部矛盾缠身，这些负面因素叠加，给全球多边合作与全球治理带来严重冲击，国际社会对全球议题与多边合作的关注度和政治意愿继续走低，主要国际组织和集团的凝聚力、影响力下降，旧分歧扩大，新裂痕增多。

美国进一步将其国内政治国际化，继续采取“退群”与不合作的举措。例如，特朗普不断用退出WTO向中国等发展中国家施加压力，2019年11月4日美国正式通知联合国将退出《巴黎气候协定》，美国拖欠会费的行为导致联合国出现十年来最严重的资金危机。作为当今世界最大的国际组织，联合国面临经费短缺、会员国分歧严重、安理会集体行动受阻、机构改革停滞不前等困境。七国集团、二十国集团、金砖国家等主要国际多边集团的作用也面临挑战。在2019年七国集团法国峰会上，虽然七国表示在反恐、网络安全、地区冲突等领域要加强合作，但在巴以问题、伊朗问题上仍存在分歧，在国际贸易、气候变化及全球治理等方面也未达成一致。

金砖国家也面临诸多不确定因素的影响。2019年3月，巴西总统率先同意在WTO谈判中放弃特殊和差别待遇，对金砖国家在WTO改革问题上的立场协调带来影响。作为两大发展中国家集团，77国集团和不结盟运动国家作用式微。国内社会矛盾激化、政局动荡，也是削弱主要国家支持全球治理的一个因素。2019年气候变化大会的最初申办国是巴西，但因内政问题巴西于2018年11月撤回申请，智利随后接替巴西作为承办方。受国内骚乱困扰，智利也取消了原定2019年底在该国举行的联合国气候变化大会和APEC领导人非正式会议。

（三）推动多边合作与全球议程的努力

尽管受到上述不利因素的影响，国际社会在加强多边合作、推动全球议程方面也取得了一定的进展。 

2018年11月9日，安理会轮值主席中国倡议召开了主题为“维护国际和平与安全：加强多边主义和联合国作用”的公开辩论会。联合国秘书长、主要机构负责人及70多个国家或国际组织代表参加，探讨如何推动多边主义。针对全球威胁蔓延、全球合作意愿下降的趋势，为迎接2020年联合国成立75周年，联合国以“共创未来”为主题，发起了迄今为止规模最大的全球对话倡议。该倡议旨在通过全球对话活动，凝聚共识，加强合作，共同应对未来的威胁与挑战，树立对2045年联合国100周年的全球愿景。

关于气候变化的《巴黎协定》和2030可持续发展议程仍是2019年联合国两大重点议题。2019年7月举行的“可持续发展问题高级别政治论坛”对“2030年可持续发展议程”及17个目标的实施进展情况进行了审查，通过了题为“为十年的行动和可持续发展做好准备”的政治宣言，会员国承诺在今后十年里筹集资金、加大实施力度、加强国家机构，以期在2030年前实现可持续发展目标。为推动《巴黎协定》的实施，联合国秘书长邀请政府、金融界、商界和民间社会各界人士参加2019年9月23日在纽约举行的气候行动峰会。在此次峰会上，各国分别提出了一系列应对措施，包括气候融资、提高能源效率、保护海洋和陆地生态系统、创建新型可持续城市、促进再生性农业、建立绿色价值链以及促进性别平等、改善健康等。2018年12月通过的《全球移民问题契约》和《全球难民问题契约》，也是联合国框架内全球治理领域取得的新进展。

 2019年，上海合作组织继续扩大合作，保持了良好的发展势头，并取得了一定进展。在2019年6月吉尔吉斯斯坦首都比什凯克举行的元首峰会上，上合组织领导人就安全、经济、文化、旅游、地方合作等问题签署了多项重要文件，并发表了《比什凯克宣言》，成果显著。由东盟10国发起，邀请中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)在2019年底取得了突破性进展，显示出合作共赢的积极意义。金砖国家虽然遇到一些分歧，但在2019年11月举行的巴西会晤中，金砖国家领导人就促进多边主义、反对保护主义、扩大自由贸易等方面取得广泛共识，体现了金砖国家弥补分歧、加强合作的意愿。

四、中国：寻求合作共赢，力推全球治理

2019年，随着中美战略竞争的加剧，中国周边安全环境风险上升，海外利益保护面临新的威胁和挑战。在国际格局动荡、大国关系紧张的大背景下，中国坚定不移走和平发展道路，继续构建合作共赢的国际关系，是支持多边主义与全球治理的积极力量。

（一）中国周边安全环境与海外利益保护面临新的挑战

2019年，美国继续在中国周边挑事和施压，挑战中国核心安全利益的底线，加剧了中国周边安全环境的不确定因素，安全风险上升。根据2019年美国国防部发布的“印太战略报告”，美国在印太战略地区进一步巩固联盟、强化军备。美国在日本、澳大利亚部署导弹防御体系，研发和部署更多针对该地区的先进武器，打造对中国的军事防范网络，以确保美国的军事优势。美国在中国周边的军事活动加剧了这一地区的军事对峙，中国面临的周边安全风险上升。

中国海外利益面临的传统风险仍然存在，如东道国发生的暴力犯罪、恐怖袭击、社会冲突和政局动荡，这些风险主要发生在发展中国家，仍然是中国海外利益保护的内容。但随着中美关系转入战略性竞争，美国和其他西方国家对中国海外经济利益的损害，特别是美国对中国海外利益的打压，成为中国外海利益保护的新内容，如限制中国的海外投资，限制中国的海外市场，挤压中国的发展空间，阻断中国的发展联系，削弱中国利用海外社会资源的能力等，包括继续阻挠中国的“一带一路”倡议等。                                    

（二）构建合作共赢的国际关系，倡导共商共建共享的全球治理

2019年，在中美战略竞争加剧、中国周边安全风险上升的背景下，中国继续寻求与周边国家发展合作共赢的国际关系。中俄关系得到进一步加强，上升到一个更高层面，各个领域的合作不断深化。中国同菲律宾、越南、马来西亚等国的互信关系和海上合作意向继续发展。中国领导人习近平与印度总理莫迪的会晤拉近了两国关系，两国领导人还探讨了通过将“中印+”合作向南亚、东南亚、非洲等地区拓展，进一步提升区域伙伴合作关系的可能前景。2019年，中日政府首脑实现互访，中日关系也呈现积极向好的发展势态。

面对霸权主义、单边主义逆流，中国成为倡导多边合作和支持全球治理的积极力量。在2019年3举行的“中法全球治理论坛”上，中国主席习近平积极倡导共商共建共享的全球治理观，呼吁继续高举联合国这面多边主义旗帜，破解和平赤字、发展赤字、信任赤字和治理赤字，共同构建人类命运共同体。在2019年6月举行的亚信会议上，习近平强调，中国将坚定走和平发展道路，坚持开放共赢，坚定地践行多边主义，坚持同亚洲国家发展睦邻友好关系，支持亚信、上海合作组织、东盟、南盟、阿盟等多边机制发挥积极作用。在2019年11月举行的金砖国家领导人巴西会晤公开会议上，习近平再次发出践行多边主义、加强团结合作的呼吁，呼吁加强金砖合作、南南合作及世界各国的互利合作，力促全球治理体系改革。

中国积极支持2030可持续发展议程和关于气候变化的《巴黎协定》。在联合国可持续发展目标峰会上，中国呼吁坚定支持多边主义，支持联合国在国际体系中发挥核心作用，切实采取有效行动，合力深化全球发展伙伴关系。对国际反恐、联合国维和行动、打击毒品犯罪、军备控制、难民与移民问题等全球议题，中国也做出了积极的承诺，体现出中国愿与世界各国团结合作、共同应对全球挑战的责任担当。在中国斡旋下，缅甸和孟加拉国就加快推动避乱民众遣返工作达成新的共识。《中导条约》破裂后，中国承诺将继续参与国际军控进程，并宣布已启动加入《武器贸易条约》的国内法律程序。

五、启示与展望

在大国关系与世界格局经历巨变与重构的大背景下，2019年全球政治与安全形势呈现出若干鲜明特征，这些特征在一个时期内将延续下去，某些特征会变得更加突出。

第一，中美战略竞争、俄美战略竞争与中俄战略合作之趋势仍将继续。2020年美国总统大选会对大国关系带来一定影响，但无论结果如何，美国将中国作为战略竞争对手这一点不会改变。在大国相互竞争、相互适应、重构关系的过程中，局部性的对抗和冲突有随时升级的可能。但从2019年的大国关系看，无论中美关系还是俄美关系，只要双方能本着现实的态度处理相互关系，大国之间的战略竞争仍是可控的。

第二，地区安全形势仍受诸多不稳定因素影响。鉴于域内域外不同势力的激烈角逐，中东地区仍将动荡不定，美伊对峙难以缓解，阿以冲突仍未平息，海湾局势充满变数。土耳其跨界打击库尔德武装的行动有进一步发酵的可能，叙利亚、也门的政治和解进程仍然十分脆弱。2019年席卷世界各地的抗议浪潮是国内政治和社会矛盾积压的结果，也是国内外各种势力角逐的结果。在这股浪潮及其余波的冲击下，一些国家和地区恐将继续动荡。例如伊朗、伊拉克、哥伦比亚等国，即便2019年末爆发的大规模抗议活动能暂时平息下去，也会加大国内矛盾裂痕。新的难民潮、恐怖主义事件、抗议和骚乱有随时发生的可能。

第三，受单边主义、保护主义和主要国家国内危机影响，国际多边合作与全球治理仍缺乏足够的驱动力，现有国际组织和国际机制的改革进程艰难曲折。相比之下，一些区域组织的合作前景更为乐观。

第四，面对可能出现的更加动荡、分裂的世界前景，国际社会支持团结合作与全球治理的积极力量将逐渐上升，中国将继续是推动全球多边合作与全球治理的中坚力量。

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[1] 《〈中导条约〉》已失效 多方担忧触发新一轮军备竞赛》 ，

新华网， http://www.xinhuanet.com/world/2019-08/03/c_1210226891.htm。

[2] Address to the 74th Session of the UN General Assembly，António Guterres, 24 September 2019 , https://www.un.org/sg/zh/content/sg/statement/.

[3]《美媒：北极已是美国防御前线 几大军种纷纷布局》，环球网，https://mil.huanqiu.com/article/9CaKrnKhB。

（本文选自《2020年全球政治与安全报告》，张宇燕主编，李东燕、邹治波副主编，社会科学文献出版社，2020年1月。本号有删节。）

延伸阅读：

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